草原生態(tài)保護和建設一直是全國政協(xié)委員關注的重要問題之一。今年6月，賈慶林主席在第十次常委會閉幕會講話中，對加強草原保護和建設作出了重要論述。2010年7月19日至28日，全國政協(xié)副主席李金華率團赴內蒙古自治區(qū)就草原生態(tài)保護和建設情況進行了視察。此前，視察團還專題聽取了農業(yè)部、甘肅省關于全國及甘肅省草原生態(tài)保護建設情況的介紹。
　　一、內蒙古草原生態(tài)保護建設主要進展和基本經(jīng)驗
　　視察團對赤峰市、錫林郭勒盟所屬的喀喇沁旗、克什克騰旗、東烏珠穆沁旗、西烏珠穆沁旗進行了實地考察，與牧區(qū)干部群眾進行了座談交流，并察看了草原生態(tài)項目區(qū)、家庭牧場和小城鎮(zhèn)建設情況。視察中我們感到，近年來在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和國家生態(tài)建設重點工程的推動下，內蒙古自治區(qū)各級政府堅持以人為本、實事求是，采取一系列政策措施，有力推動了草原生態(tài)保護和建設，促進了牧民增收，創(chuàng)造并積累了一些典型經(jīng)驗。
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　　——草原生態(tài)狀況局部明顯改善。實施退牧還草、京津風沙源治理等生態(tài)工程后，項目區(qū)天然草原植被覆蓋度、草群高度、草產量、優(yōu)質牧草比例都有不同程度的提高，一些幾乎絕跡的牧草如蒙古冰草、羊草等開始出現(xiàn)。2009年退牧還草工程區(qū)平均植被蓋度、高度、干草產量分別比非工程區(qū)高出9.21個百分點、7.82厘米和25.86公斤；京津風沙源治理工程區(qū)項目區(qū)與啟動前的2000年相比，植被蓋度提高了14-16個百分點，產草量提高了25%-34.2%，明沙面積減少了24.7%-30.7%。
　　——牧區(qū)畜牧業(yè)綜合生產能力不斷增強。生態(tài)建設和大面積禁牧、休牧、輪牧，推動了畜牧業(yè)生產布局調整和生產方式轉變。通過建設人工割草地，推廣改良牲畜和舍飼育肥等良種良法，發(fā)展合作社，優(yōu)化了牧區(qū)畜牧業(yè)生產方式。同時，大力發(fā)展農區(qū)和半農半牧區(qū)舍飼畜牧業(yè)，提高了畜牧業(yè)的綜合生產能力。目前，農區(qū)牲畜存欄占到內蒙古全區(qū)牲畜存欄總數(shù)的70%，2000-2008年全區(qū)牛奶年產量由80萬噸提高到912萬噸，肉類年產量由106萬噸增加到220萬噸。
　　——農牧民收入持續(xù)增長。在提升和挖潛畜牧業(yè)增收的同時，兌現(xiàn)生態(tài)工程補助，增加了項目區(qū)農牧民政策性補貼收入；加快調整農牧業(yè)結構，積極發(fā)展產業(yè)化經(jīng)營，增加了農牧民非農牧產業(yè)收入；生態(tài)建設的公益性工程為農牧民就地務工創(chuàng)造了條件，增加了勞務收入。東烏珠穆沁旗2009年牧民人均純收入達到9997元；西烏珠穆沁旗“十一五”期間牧民人均純收入年均增長17%。
　　——牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設卓有成效。把生態(tài)移民與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化有機結合起來，通過加強職業(yè)教育和技能培訓、提高社會保障覆蓋面等措施，引導和促進牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)轉移，牧業(yè)人口向二、三產業(yè)轉移，提高牧民的生活質量，推進牧區(qū)小城鎮(zhèn)建設，全區(qū)共轉移農牧民45萬人。西烏珠穆沁旗在旗政府所在地建設了“牧民商業(yè)街”和“民俗風情街”等，既促進了第三產業(yè)的發(fā)展、增加了致富門路，也方便了牧民生活。
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　　第一，各級黨委、政府高度重視草原生態(tài)保護建設，持續(xù)加大政策性投入。進入新世紀以來，內蒙古自治區(qū)把生態(tài)建設作為最大的基礎建設和實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的切入點，不斷加強草原生態(tài)保護建設和牧民增收工作。盟市、旗縣的基層干部群眾認真落實國家政策，積極進行制度創(chuàng)新。在國家重點生態(tài)保護項目到期、停發(fā)補貼后，自治區(qū)不等不靠，出臺有關政策，繼續(xù)推進草原生態(tài)保護和建設工作，極大地鞏固了工程成效。2010年，自治區(qū)政府出臺了關于促進牧民增收的1號文件，直接投入近9億元用于生態(tài)保護和牧民增收，對國家和自治區(qū)已經(jīng)實施項目區(qū)之外、草原生態(tài)嚴重退化的區(qū)域，按照5元/畝的補償標準實行階段性禁牧。
　　第二，完善草原保護的法規(guī)和制度，不斷提高依法治草的水平。內蒙古自治區(qū)在全國率先實行的草場承包責任制、基本草原保護制度等制度和法規(guī)，為制定全國草原保護的法律和制度提供了實踐經(jīng)驗。新《草原法》修訂出臺后，內蒙古自治區(qū)及時修訂了《內蒙古自治區(qū)草原管理條例》及實施細則，制定出臺了《內蒙古自治區(qū)基本草牧場保護條例》、《內蒙古自治區(qū)草畜平衡暫行規(guī)定》等七項規(guī)范性文件。有關盟市、旗縣也制定出臺了相應的規(guī)章制度。赤峰市制定了《草牧場有償承包使用暫行規(guī)定》，東烏旗出臺了《草牧場流轉信息發(fā)布制度》等，初步形成了適應內蒙古地區(qū)的草原法律法規(guī)體系，為草原管理走上法制化軌道奠定了堅實的基礎。
　　第三，堅持以人為本改善民生，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展解決生態(tài)問題。近年來，自治區(qū)依托豐富的礦產、煤炭、油氣等資源大力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟，地方財政收入增幅較大。各級政府立足于從根本上解決草原生態(tài)問題，不斷加大工業(yè)反哺牧業(yè)、城市支持牧區(qū)的力度，推進牧區(qū)民生領域各項社會事業(yè)的發(fā)展。部分財力較好的旗縣已率先實現(xiàn)12年免費教育，并逐步向學前和大中專教育延伸，通過提高牧民子女受教育程度，促進牧區(qū)人口轉移，減輕草原壓力。
　　第四，規(guī)范完善草牧場流轉制度，大力發(fā)展多種形式的畜牧業(yè)合作經(jīng)濟組織。積極引導發(fā)展各類合作經(jīng)濟組織，提高牧民組織化程度，促進了草地資源的集約利用，加強了牧業(yè)基礎設施建設，解決單個牧戶無法解決的規(guī)模化生產和經(jīng)營的許多問題，如實現(xiàn)機械化生產，改良牲畜品種，發(fā)展灌溉草場，建設一定規(guī)模的天然打草場和儲草基地等。在逐步規(guī)范草牧場流轉的前提下，引導扶持牧民采取合作社、互助經(jīng)營、聯(lián)戶經(jīng)營、嘎查反租等形式整合畜牧業(yè)生產資料，提高服務水平，發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營。
　　二、當前存在的主要問題
　　通過持續(xù)開展草原生態(tài)保護工程建設和落實相關草原保護制度，工程區(qū)范圍草原生態(tài)明顯恢復。但總體來看，全國草原“局部好轉，總體惡化”的趨勢尚未根本扭轉，草原生態(tài)狀況還沒有恢復到上世紀80年代前的水平。草原保護建設工作面臨的形勢仍十分嚴峻，不進則退。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
　　一是有關政策法律和規(guī)劃落實不到位。2002年，國務院制定了《國務院關于加強草原保護與建設的若干意見》；2003年，《草原法》經(jīng)修訂后重新頒布；2007年，經(jīng)國務院批準，《全國草原保護建設利用總體規(guī)劃》正式印發(fā)各地實施，確立了較為完善的草原管理制度和政策體系，明確了草原保護建設的目標任務以及重大工程建設內容。但由于涉及不同的行政主管部門，在相關政策落實、法律執(zhí)行、項目實施等方面執(zhí)行度不夠，有關草原生態(tài)建設和保護規(guī)劃的落實也大打折扣。《全國草原保護建設利用總體規(guī)劃》涉及九大工程，目前除退牧還草、沙化草原治理、西南巖溶地區(qū)草地治理、游牧民定居工程之外，其他五大工程基本尚未啟動，草原保護建設工作難以整體推進。此外，目前的退牧還草工程僅在179縣（旗）實施，占全國264個牧區(qū)、半牧區(qū)縣的67.8%，客觀上造成部分地區(qū)草畜平衡、禁牧休牧等草原保護制度難以有效落實，直接影響著生態(tài)建設成果的鞏固。
　　二是草原生態(tài)保護建設投入不足。草原基礎建設底子薄，欠賬多，雖然近年來中央不斷加大草原投入，但與草原保護建設的客觀要求相比差距很大。近十年國家用于生態(tài)環(huán)境保護建設的資金近1萬億，其中累計直接投入草原生態(tài)建設約240億元，僅占2.4%。已實施的工程項目也存在著投入少、建設內容單一和覆蓋面小等問題。國家《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》提出2006-2010年完成退牧還草任務7.5億畝，截至目前僅安排4.88億畝。目前，中央用于草原保護建設方面的投入主要集中在幾個重大生態(tài)建設工程，并以實施草原圍欄等生態(tài)保護措施為主，內容單一，而與牧民生產息息相關的人工種草、牲畜棚圈和青貯窖建設等投資少，牧民意見較大。已推行的舍飼、半舍飼生產方式，受基礎建設薄弱的嚴重制約，面臨著飼草料短缺和飼養(yǎng)成本增加的不利影響。
　　三是草原生態(tài)補償長效機制尚未建立。目前，國家已在西藏開展草原生態(tài)補償試點工作，取得較好成效，還沒有涉及其他廣大牧區(qū)。內蒙古近70%的草原已實施了帶有政府強制性的禁牧休牧措施，廣大農牧民為保護草原生態(tài)環(huán)境實施減畜和禁牧休牧，在經(jīng)濟上作出了較大犧牲，應當給予生態(tài)補償，但目前補貼很少甚至沒有補貼。已納入退牧還草工程范圍的禁牧休牧補貼標準偏低，不能充分補償禁牧休牧給牧民造成的損失，在一定程度上挫傷了牧民開展草原保護建設的積極性。
　　四是財稅金融支持政策滯后。草原牧區(qū)至今還沒有形成像農區(qū)那樣較為完善的生產補貼扶持政策，牧民享受到的直接補貼種類少，數(shù)額低，難以發(fā)揮支持引導牧民轉變傳統(tǒng)生產方式、發(fā)展舍飼圈養(yǎng)和生態(tài)畜牧業(yè)的作用。如內蒙古惠牧政策力度小、標準低，牧民與農民享受國家政策補貼的差距較大，按現(xiàn)有農村牧區(qū)人口平均計算，農民和牧民人均享受的補貼比例約為12：1。牧民申請小額貸款存在著期限短、規(guī)模小的困難，牧業(yè)保險制度也尚未建立，使得牧民發(fā)展畜牧生產后勁不足，抵御市場及自然災害風險的能力十分薄弱。此外，由于地方和國家稅收分配體制沒有體現(xiàn)出對資源產地重點傾斜和補償?shù)脑瓌t，導致資源地資源稅負過低，從長遠來看不利于作為資源主產區(qū)域的草原牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和資源環(huán)境保護。
　　五是科技支撐亟待加強。草原牧區(qū)長期以來經(jīng)濟社會發(fā)展落后，傳統(tǒng)畜牧業(yè)生產方式簡單粗放，效益低下。草原科學研究和技術推廣均相對較弱，主要表現(xiàn)在技術支撐體系不健全，投入不足，人員素質不高，技術更新慢，實用技術少，科研與技術推廣相脫節(jié)，科技對牧區(qū)畜牧業(yè)生產發(fā)展和草原生態(tài)保護貢獻率偏低，不能適應當前草原生態(tài)建設的需要。
　　三、關于加強草原生態(tài)建設和保護的建議
　　綜合牧區(qū)各級干部群眾反映的意見，在專家多次研討的基礎上，視察團提出以下五條建議：
　?。ㄒ唬┫裰匾?ldquo;三農”一樣高度重視“三牧”工作。草原所涉及的牧區(qū)、牧業(yè)、牧民問題，實質上是“三農”問題在我國草原牧區(qū)的具體體現(xiàn)。天然草原作為我國陸地面積最大的綠色生態(tài)屏障，不僅具有重要的生態(tài)服務功能，也肩負著重要的經(jīng)濟、社會、文化和政治功能，對維護國家生態(tài)安全、邊疆穩(wěn)定，促進西部地區(qū)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展具有重要意義。草原“三牧”問題相對農區(qū)來說更為復雜，解決難度更大，各級黨委、政府必須從全面建設小康社會和社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，深刻認識草原保護和建設的重要性和緊迫性，將草原保護和建設提到重要的工作日程，高度重視，真抓實干，常抓不懈。
　　（二）加大草原法律法規(guī)和政策的執(zhí)行力度。加快制定出臺《基本草原保護條例》，盡快出臺《草原法》司法解釋，加強《草原法》與《刑法》的銜接，重點明確開墾和非法使用草原“入罪”的具體量刑標準，以及“非法占用草原、改變草原用途”的法律內涵，明確草原監(jiān)理機構的法律地位，加大依法治理草原的力度。建議國家對現(xiàn)有草原生態(tài)建設和保護的法律法規(guī)、規(guī)劃和政策執(zhí)行情況進行一次梳理和評估，加大法規(guī)和政策的執(zhí)行度，對好的法規(guī)政策要創(chuàng)造條件不折不扣地加快落實，對不符合實際情況的要加快修訂補充完善，加快推進基本草原保護制度、草原承包制度和草畜平衡制度建設，抓緊啟動尚未實施的5個重大工程項目，全面實施《全國草原保護建設利用總體規(guī)劃》。
　?。ㄈ┌巡菰鷳B(tài)環(huán)境建設和保護作為一個戰(zhàn)略問題納入國家“十二五”規(guī)劃。草原生態(tài)建設和保護涉及生態(tài)安全、國防安全、民族團結、社會穩(wěn)定等大局，應作為一項國家戰(zhàn)略納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃。要統(tǒng)籌考慮主要牧區(qū)的生態(tài)、生產、生活問題，把保護生態(tài)、發(fā)展生產和改善民生有機結合，針對不同自然條件和社會經(jīng)濟條件對牧區(qū)建設實行分類指導，科學施策，有步驟、有重點地推進草原建設和保護。
　?。ㄋ模┘哟髮Σ菰鷳B(tài)建設保護和草原畜牧業(yè)的投入。針對草原生態(tài)持續(xù)退化的現(xiàn)狀，增加對草原的投入，加快草原生態(tài)治理步伐。建議盡快啟動退牧還草和京津風沙源治理二期工程，擴大工程覆蓋面，拓寬工程建設內容，提高建設標準。抓緊總結西藏草原生態(tài)獎勵試點的工作經(jīng)驗，盡快將內蒙古、甘肅及其他主要草原省區(qū)納入試點范圍。完善適合牧區(qū)特點的補貼政策，對禁牧、休牧、輪牧草原進行補貼，平衡農林草的補貼政策，避免農林對草原的侵占。增加草原鼠蟲害防治投入，提高防治標準，加大草原鼠蟲害防治力度，擴大鼠蟲災害防控面積。針對草原畜牧業(yè)生產水平低下的實際，加快草原生態(tài)畜牧業(yè)建設；針對牧民生活條件差的現(xiàn)實，加快改善草原牧區(qū)民生。
　　（五）統(tǒng)籌推進牧區(qū)生態(tài)與經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。深化草原基本制度改革，在明確草原權屬的基礎上，力爭用5年左右時間，基本完成權屬明確、管理規(guī)范、承包到戶的草原承包經(jīng)營體制改革任務。同時，進一步完善草原承包經(jīng)營權流轉制度，出臺政策鼓勵支持牧民建立各種形式的合作經(jīng)濟組織。建立牧區(qū)和半農半牧區(qū)縣領導生態(tài)指標考核責任制，弱化經(jīng)濟指標考核分量。強化牧區(qū)草原執(zhí)法監(jiān)督、技術推廣服務機構和條件裝備建設，增強草原執(zhí)法和技術服務能力。改革牧區(qū)財稅金融制度，在礦業(yè)資源稅收中拿出一定比例資金，建立草原生態(tài)保護建設基金，專門用于草原生態(tài)保護和建設。在金融、財稅、科技、人才等方面加大對牧區(qū)畜產品加工中小企業(yè)的政策扶持力度。